ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

1. Pengantar
Analisis kebijakan publik walaupun merupakan bagian dari studi Ilmu Administrasi Negara, tetapi bersifat multi disipliner, karena banyak meminjam teori, metode dan teknik dari studi ilmu sosial, ilmu ekonomi, ilmu politik, dan ilmu psikologi. Studi kebijakan publik mulai berkembang pada awal tahun 1970-an terutama dengan terbitnya tulisan Harold D. Laswell tentang Policy Sciences. Fokus utama studi ini adalah pada penyusunan agenda kebijakan, formulasikan kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan dievaluasi kebijakan. Isi materi kerangka kebijakan publik ini akan membahas konsep dan lingkup kebijakan publik, proses kebijakan publik, dan arti pentingnya studi kebijakan, lingkungan kebijakan, sistem kebijakan publik.

2. Konsep dan Lingkup Kebijakan Publik
Kebijakan publik menurut Thomas Dye (1981) adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan (public policy is whatever government choose to do or not to do). Konsep tersebut sangat luas karena kebijakan publik mencakup sesuatu yang tidak dilakukan oleh pemerintah ketika pemerintah menghadapi suatu masalah publik, misalnya pemerintah tidak membuat kebijakan ketika mengetahui bahwa ada jalan raya yang rusak. James E. Anderson (1979:3) mendefinisikan bahwa kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah. Walaupun disadari bawa kebijakan publik dapat dipengaruhi oleh para aktor dan faktor dari luar pemerintah. Dalam konteks modul ini kebijakan publik dipahami sebagai pilihan kebijakan yang dibuat oleh pejabat atau badan pemerintah dalam bidang tertentu, misalnya bidang pendidikan, politik, ekonomi, pertanian, industri, pertahanan, dan sebagainya.
Dalam padangan David Easton ketika pemerintah membuat kebijakan publik, ketika itu pula pemerintah mengalokasi nilai-nilai kepada masyarakat, karena setiap kebijakan mengadung seperangkat nilai di dalamnya (Dikutip Dye, 1981). Sebagai contoh, ketika pemerintah menetapkan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999, nilai yang akan dikejar adalah penghormatan terhadap nilai demokrasi dan pemberdayaan terhadap masyarakat dan pemerintah daerah. Harrold Laswell dan Abraham Kaplan berpendapat bahwa kebijakan publik hendaknya berisi tujuan, nilai-nilai, dan praktika-praktika sosial yang ada dalam masyarakat (Dikutip Dye, 1981). Ini berarti kebijakan publik tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai dan praktek-praktek sosial yang ada dalam masyarakat. Ketika kebijakan publik berisi nilai-nilai yang bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat, maka kebijakan publik tersebut akan mendapat resistensi ketika diimplementasikan. Sebaliknya suatu kebijakan publik harus mampu mengakomodasi nilai-nilai dan praktika-praktika yang hidup dan berkembang dalam masyarakat..
Lingkup kebijakan publik sangat luas karena mencakup berbagai sektor atau bidang pembangunan, seperti kebijakan publik di bidang pendidikan, pertanian, kesehatan, transportasi, pertahanan, dan sebagainya. Di samping itu, dilihat dari hirarkinya, kebijakan publik dapat bersifat nasional, regional, maupun lokal, seperti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah Propinsi, Peraturan Pemerintah Kabupaten/Kota, dan keputusan Bupati/Walikota.

3. Arti Pentingnya Studi KebijakanPublik
Studi kebijakan publik memiliki tiga manfaat penting, yakni untuk pengembangan ilmu pengetahuan, meningkatkan profesionalisme praktisi, dan untuk tujuan politik (Dye 1981, Anderson, 1979).
(1) Pengembangan Ilmu Pengetahuan.
Dalam konteks ini, ilmuwan dapat menempatkan kebijakan publik sebagai variabel terpengaruh (dependent variable), sehigga berusaha menentukan variabel pengaruhnya (independent variable). Studi ini berusaha mencari variabel-variabel yang dapat mempengaruhi isi dari sebuah kebijakan publik. Misalnya, studi untuk mengidetifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi dikeluarkannya undang-undsang anti terorisme di Indonesia. Sebaliknya, studi kebijakan publik dapat menempatkan kebijakan publik sebagai independent variable, sehingga berusaha mengidintifikasi apa dampak dari sutau kebijakan publik. Sebagai contoh studi untuk menganalisis apa dampak dari kebijakan menaikan harga bahan bakar minyak yang dilakukan oleh pemerintah.
(2) Membantu para praktisi dalam memcahkan masalah-masalah publik.
Dengan mempelajari kebijakan publik para praktisi akan memiliki dasar teoritis tentang bagaimanana membuat kebijakan publik yang baik dan memperkecil kegagalan dari suatu kebijakan publik. Sehingga ke depan akan lahir kebijakan publik yang lebih berkualitas yang dapat menopang tujuan pembangunan.
(3) Berguna untuk tujuan politik.
Suatu kebijakan publik yang dibuat melalui proses yang benar dengan dukungan teori yang kuat memiliki posisi yang kuat terhadap kritik dari lawan-lawan politik. Sebaliknya kebijakan publik tersebut dapat meyakin kepada lawan-lawan politik yang tadinya kurang setuju. Kebijakan publik sepertii itu tidak akan mudah dicabut hanya karena alasan kepentingan sesaat dari lawan-lawan politik.
Dalam studi kebijakan publik terdapat dua pendekatan, yakni: Pertama dikenal dengan istilah policy analysis, dan kedua political public policy (Hughes, 1994: 145). Pada pendekatan pertama, studi analisis kebijakan lebih terfokus pada studi pembuatan keputusan (decision making) dan penetapan kebijakan (policy formation) dengan menggunakan model-model statistik dan matematika yang canggih. Sedangkan pada pendekatan kedua, lebih menekankan pada hasil dan outcome dari kebijakan publik dari pada penggunaan metode statistik, dengan melihat interaksi politik sebagai faktor penentu, di dalam berbagai bidang, seperti kesehatan, pendidikan, kesejahteraan, dan lingkungan.
Pada. pendekatan pertama, pendekatan kuantitatif digunakan dalam pembuatan keputusan. Dengan demikian, keputusan yang diambil benar-benar rasional menurut pertimbangan untung rugi. Keputusan yang diambil adalah keputusan yang memberikan manfaat bersih paling optimal.
Sayangnya, dalam kenyataan, pendekatan matematika seperti ini kurang realistis dalam dunia kebijakan dan politik. Politik dan kebijakan terkadang kurang rasional dalam beberapa hal. Patton dan Sawicki (1986:25) menulis sebagai berikut:
If the rational model were to be followed, many rational decisions would have to be compromised because they were not politically feasible. A rational, logical, and technically desirable policy may not be adopted because the political system will not accepted it. The figures don’t always speak for themselves, and good ideas do not always win out. Analysts and decision makers are constantly faced with the conflict between technically superior and politically feasible alternatives.

4. Kerangka Kerja Kebijakan Publik
Kerangka kerja kebijakan publik akan ditentukan oleh beberapa variabel sebagai berikut:
(1) Tujuan yang akan dicapai. Ini mencakup kompleksitas tujuan yang akan dicapai.
(2) Preferensi nilai seperti apa yang perlu dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan.
(3) Sumberdaya yang mendukung kebijakan.
(4) Kemampuan aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan.
(5) Lingkungan yang mencakup lingkungan sosial, ekonomi, politik, dan sebagainya.
(6) Strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan.

5. Proses Kebijakan Publik
Proses analisis kebijakan publik adalah serangkaian aktivitas intelektual yang dilakukan di dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politis tersebut nampak dalam serangkaian kegiatan yang mencakup penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan penilaian kebijakan. Sedangkan aktivitas perumusan masalah, forecasting, rekomendasi kebijakan, monitoring, dan evaluasi kebijakan adalah aktivitas yang lebih bersifat intelektual (Gambar 1).

Gambar 1
Proses Kebijakan Publik
Penyusunan Agenda
Formulasi Kebijakan
Adopsi Kebijakan
Implementasi Kebijakan

Penilaian Kebijakan

Sumber: William N. Dunn, 1994:17

Tabel 1
Tahap Analisis Kebijakan
Tahap Karakteristik
Perumusan Masalah : Memberikan informasi mengenai kondisi-kondisi yang menimbulkan masalah
Forecasting (Peramalan) : Memberikan informasi mengenai konsekuensi di masa mendatang dari penerapan alternatif kebijakan, termasuk apabila tidak membuat kebijakan.
Rekomendasi Kebijakan : Memberikan informasi mengenai manfaat bersih dari setiap alternatif, dan merekomendasikan alternatif kebijakan yang memberikan manfaat bersih paling tinggi.
Monitoring Kebijakan : Memberikan informasi mengenai konsekuensi sekarang dan masa lalu dari diterapkannya alternatif kebijakan termasuk kendala-kendalanya
Evaluasi Kebijakan : Memberikan informasi mengenai kinerja atau hasil dari suatu kebijakan

Dalam penyusunan agenda kebijakan ada tiga kegiatan yag perlu dilakukan yakni; (1) membangun persepsi dikalangan stakeholders bahwa sebuah fenomena benar-benar dianggap sebagai masalah. Sebab bisa jadi suatu gejala oleh sekelompok masyarakat tertentu dianggap masalah, tetapi oleh sebagian masyarakat yang lain atau elite poltik bukan dianggap sebagai masalah; (2) Membuat batasan masalah; dan (3) Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah. Memobilisasi dukungan ini dapat dilakukan dengan cara mengorganisir kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat, kekuatan-kekuatan politik, publikasi melalui media massa dan sebagainya.
Pada tahap formulasi dan legitimasi kebijakan, analisis kebijakan perlu mengumpulkan dan menganalisis informasi yang berhubungan dengan masalah yang bersangkutan, kemudian berusaha mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan, membangun dukungan dan melakukan negosiasi, sehingga sampai pada sebuah kebijakan yang dipilih.
Tahap selanjutnya adalah implementasi kebijakan. Pada tahap ini perlu dukungan sumberdaya, dan penyusunan organisasi pelaksana kebijakan. Dalam proses implementasi sering ada mekanisme insentif dan sanksi agar implementasi suatu kebijakan berjalan dengan baik.
Dari tindakan kebijakan akan dihasilkan kinerja dan dampak kebijakan, dan proses selajutnya adalah evaluasi terhadap implementasi, kinerja, dan dampak kebijakan. Hasil evaluasi ini bermanfaat bagi penentuan kebijakan baru di masa yang akan datang, agar kebijakan yang akan datang lebih baik dan lebih berhasil.

6. Lingkungan Kebijakan
Lingkungan kebijakan, seperti adanya pengangguran, kriminalitas, krisis ekonomi, gejolah politik yang ada pada suatu negara akan mempengaruhi atau memaksa pelaku atau aktor kebijakan untuk meresponnya, yakni memasukannya ke dalam agenda pemerintah dan selanjutnya melahirkan kebijakan publik untuk memecahkan masalah-masalah yang bersangkutan. Misalnya kebijakan pengembangan investasi yang dapat menyerap tenaga kerja, kebijakan penegakan hukum untuk mengatasi kriminalitas, kebijakan pengurangan pajak untuk memacu pertumbuhan ekonomi, dan kebijakan keamanan untuk mengatasi kejolak politik. Gambar 3 mendeskripsikan hubungan antara tiga elemen yang terlibat dalam sebuah kebijakan.
Gambar 3
Hubungan Tiga Elemen Sistem Kebijakan






Sumber: Dunn, 1994:71.
Teori sistem berpendapat bahwa pembuatan kebijakan publik tidak dapat dilepaskan dari pengaruh lingkungan. Tuntutan terhadap kebijakan dapat dilahirkan karena pengaruh lingkungan, dan kemudian ditransformasikan ke dalam suatu sistem politik. Dalam waktu yang bersamaan ada keterbatasan dan konstrain dari lingkungan yang akan membpengaruhi policy makers. Faktor lingkungan tersebut antara lain: karakteristik geografi, seperti: sumberdaya alam, iklim, dan topografi; variabel demografi, seperti: banyaknya penduduk, distribusi umur penduduk, lokasi spasial; kebudayaan politik; struktur sosial; dan sistem ekonomi. Dalam kasus tertentu, lingkungan international dan kebijakan internasional menjadi penting untuk dipertimbangkan (Anderson, 1979). Dalam pembahasan selanjutnya akan difokuskan ke dalam dua variabel lingkungan, yakni variabel kebudayaan politik (political culture variable) dan variabel sosial ekonomi (socio economic variable).
(1) Kebudayaan politik. Setiap masyarakat memiliki budaya yang berbeda, dan ini berarti nilai dan kebiasaan hidup berbeda dari satu masyarakat ke masyarakat yang lain. Kebudayaan oleh seorang pakar Antropologi Clyde Kluckhohn didefinisikan sebagai the total life way of a people, the social legacy the individual acquires from his group. Sebagian besar ilmuwan berpendapat bahwa kebudayaan masyarakat dapat membentuk atau mempengaruhi tindakan sosial, tetapi bukan satu-satunya penentu. Kebudayaan hanya salah satu faktor lingkungan yang mempengaruhi perilaku masyarakat. Kebudayaan politik adalah bagian dari kebudayaan masyarakat, yang mencakup nilai, kepercayaan, dan sikap tentang apa yang akan dilakukan oleh pemerintah dan bagaimana melakukannya, serta bagaimana menjalin hubungan dengan warganegaranya.
(2) Kondisi sosial ekonomi. Kebijakan publik sering dipandang sebagai instrumen untuk menyelesaikan konflik antara berbagai kelompok dalam masyarakat, dan antara pemerintah dengan privat. Salah satu sumber konflik, khususnya di dalam masyarakat yang maju, adalah aktivitas ekonomi. Konflik dapat berkembang dari kepentingan berbeda antara perusahaan besar dan kecil, pemilik perusahaan dan buruh, debitor dan kreditor, kustomer dan penjual, petani dengan pembeli hasil-hasil pertanian, dan sebagainya. Hubungan antara kelompok-kelompok yang berbeda di atas dapat dikurangi atau diselesaikan dengan kebijakan pemerintah dalam wujud perubahan ekonomi atau pembangunan. Kebijakan pemerintah dapat melindungi kelompok yang lemah, dan menciptakan keseimbangan hubungan antara kelompok yang berbeda. Industrialisasi yang cepat dan pertumbuhan berbagai kelompok bisnis besar yang terjadi di Amerika Serikat pada abad sembilan belas sebagai akibat dari tata ekonomi baru. Ini telah mendorong para petani, kalangan bisnis kecil, dan elemen-elemen reformist untuk menuntut pada pemerintah agar mengontrol kalangan bisnis besar.
Dalam pandangan seorang pakar politik David Easton sebagaimana dikutip oleh Anderson (1979) dan Dye (1981), kebijakan publik dilihat sebagai suatu sistem yang terdiri dari input, konversi, dan output. Dalam konteks ini ada dua variabel makro yang mempengaruhi kebijakan pubik, yakni lingkungan domestik, dan lingkungan internasional (Gambar 4). Baik lingkungan domestik maupun lingkungan internasional/global dapat memberikan input yang berupa dukungan dan tuntutan terhadap sebuah sistem politik. Kemudian para aktor dalam sistem politik akan memproses atau mengkonversi input tersebut menjadi output yang berwujud peraturan dan kebijakan. Peraturan dan kebijakan tersebut akan diterima oleh mayarakat, selanjutnya masyarakat akan memberikan umpan balik dalam bentuk input baru kepada sistem politik tersebut. Apabila kebijakan tersebut memberikan insentif, maka masyarakat akan mendukungnya. Sebaliknya, apabila kebijakan tersebut bersifat dis-insentif, misalnya kenaikan bahan bakar minyak (BBN) atau pajak, maka masyarakat akan melakukan tuntutan baru, berupa tuntutan penurunan harga BBM dan penurunan pajak.








Gambar 4
Kebijakan Publik menurut Pendekatan Sistem

Sumber: Anderson (1979:16).

7. Sistem Kebijakan Publik
Analisis kebijakan merupakan proses kajian yang mencakup lima komponen, dan setiap komponen dapat berubah menjadi komponen yang lain melalui prosedur metodologi tertentu, seperti perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, pemantauan, dan evaluasi. Sebagai contoh, prosedur peramalan akan menghasilkan masa depan kebijakan, dan rekomendasi akan melahirkan aksi kebijakan, dan pemantauan akan menghasilkan hasil-hasil kebijakan, serta evaluasi akan melahirkan kinerja kebijakan. Melakukan analisis kebijakan berarti menggunakan kelima prosedur metodologi tersebut, yakni merumuskan masalah kebijakan, melakukan peramalan, membuat rekomendasi, melakukan pemantauan, dan melakukan evaluasi kebijakan, seperti dalam Gambar 5.
Gambar 5
Analisis Kebijakan


Dunn, 1994:72.














DAFTAR PUSTAKA

Anderson, James E. (1979), Public Policy Making, Holt, Rinehart and Winston, New York, Chapter 1-2.

Dunn, William N. (1994), Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice-Hall International, Englewood Cliffs, New Jersey, Chapter 1–3.

Dye, Thomas R. (1981), Understanding Public Policy, Prentice-Hall, Ne Jersey, Chapter 1.

Patton, Carl V. dan Sawicki, David S. (1986), Basic Methods of Policy Analysis and Planning, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

Ripley, Randall B. (1985), Policy Analysis in Political Science, Nelson-Hall Publisher, Chicago, Chapter 1-4.

Subarsono, AG., (2005), Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.